新常态下应该收缩发展还是扩张发展

  持续的反腐败和经济转型,是影响中国2014年经济社会发展的两大主题。这些新的形势变化和政策变化,都可以统一到"新常态"这个大概念之下。面向2015年,中国上上下下都在准备制订"十三五"发展规划,寻找新的发展思路和路径。但在我们看来,对各级地方来说,最优先的问题还是要确定一个基本策略:是收缩发展还是扩张发展?
  地方经济发展有不小的惯性,一方面是产业结构、市场的惯性,另一方面则是地方政府官员的发展惯性。安邦(ANBOUND)研究团队近两年在国内数十个市、县、乡(镇)进行田野调查时发现,绝大多数地方政府都希望延续快速发展的态势,没有人希望本地经济明显减速;与此同时,官员们也都意识到过去的发展模式不能持续,必须寻找到新路子。最理想的状态是,在经济不减速、财政不减收的情况下找到新的发展转型路子。
  不过,从当前形势来看,要达到理想状态并不容易。国内外宏观环境在变,房地产市场形势在变,融资环境在变,中央对地方债务扩张的态度在变……在多种条件变得局促的情况下,地方要实现加快发展、扩张发展的难度极大。如果思路不对,弄不好会搭进更多的资源,背上更多的负担。
  地方政府面临的债务约束就是一例。自今年10月国务院出台43号文以后,各省的实施意见迟迟未见踪影,估计各个地方都不愿意首先把自己束缚起来,想看看其他地方是如何行动的。山东省吃了第一只螃蟹--山东省政府网站12月18日发布了《关于贯彻国发〔2014〕43号文件加强政府性债务管理的实施意见》。这是省级地方政府在国务院43号文之后出台的第一个文件。山东省走出这一点,从一个侧面反映出山东省主要官员对地方举债问题的态度。
  从山东省文件内容看,对于地方负债问题,山东省与中央保持了高度一致:一是规范政府举债主体和方式。强调省政府可以适度举借债务,市县级政府确需举借债务的由省政府代为举借。政府债务只能通过政府及其部门举借,不得通过企事业单位等举借。政府举债采取政府债券方式。二是对政府债务实行分类管理。没有收益的公益性事业发展确需市县级政府举借一般债务的,由省政府统一发行地方政府一般债券融资举借,市县级政府主要以一般公共预算收入偿还;有一定收益的公益性事业发展确需市县级政府举借专项债务的,由省政府统一发行地方政府专项债券融资举借,市县级政府以对应的政府性基金或专项收入偿还。
  此外,山东省规定,政府债务规模实行限额管理,政府举债不得突破批准的限额。政府一般债务和专项债务规模均纳入限额管理。省政府在国务院批准的限额内确定省本级和市级以下政府债务规模,并报省人大或其常委会批准。分市债务限额由省级财政部门根据各市债务风险、财力状况以及投资需求等因素测算,并报省政府批准。县(市、区)债务限额由各市在省政府批准的限额内确定,其中省财政直接管理县(市)债务限额由省政府确定。
  安邦(ANBOUND)研究团队对山东基层的调研不少,一些地方官员对债务管理的前景颇有些担心--实行新制度后,省级对地方债务的调控权将会大增,而基层市县的举债能力将会全面萎缩,这对于地方政府过去的债务扩张惯性、地方已经铺开的基建项目和产业投资来说,都是戛然而止式的刹车。至于如何偿还过去的地方债务,在融资渠道受限之后,很多地方的心里更没有底了。
  从我们的调研来看,不少地方对于中国目前面临的巨大调整仍缺乏足够的认识,希望在中国经济转型时期实现跨越式发展。在发展方式上,不少地方仍对债务扩张式的发展心存希望,仍寄望以新债务来置换旧债务,以长期债务来置换短期债务。但遗憾的是,目前的发展形势已经不同于过去,房地产市场开始历史性的下滑,某地方官员表示:"这不是政府不想搞下去了(指土地经济模式),而是市场让你搞不下去了。"因此,地方必须尽早开始转变发展模式,应该意识到,未来面临的基本态势不是扩张式发展,而是在收缩基础上的适度发展。对于债务负担已经很沉重的地方来说,必须严格限制新的举债扩张,要以资产重组的角度来看待地方经济;对于那些债务负担不大、身板比较轻的地方而言,则千万要警惕不要陷入债务负担的泥潭。要知道,在债务问题上保持灵活,就是在未来发展中保持了主动性和弹性。
  最终分析结论(Final Analysis Conclusion):
  对于地方政府而言,"新常态"下的发展是收缩基础上的适度发展,债务扩张式的发展将不再有出路!

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