地方债处理的部委博弈

 

 

自上次央行宣布降息一来,资金利率出现短暂的下探以后,最近几日又开始大涨,市场中对这次央行的降息效果颇为微词,认为降息效果不大。

 

真可谓“神仙打架,凡人遭殃。”其实,观察金融市场变化就可以看出来,此次资金面紧张首先是由中证登限制企业债入库抵押的通知开始的,这个通知告诉市场一个道理,政府在处理地方融资平台问题时,必然不会将所有风险和亏损全部一肩扛,必然会寻找相关责任人,并让这些责任人承担风险,尽管这些责任人最终已经物能力承担风险,但是风险还是会传导到当年盲目、非理性的疯狂购买企业债的部分机构身上,因此此次事件导致第二日股债双杀,接着常州和新疆乌鲁木齐地方政府对于城投债资格认定的变脸,说明省级政府已经开始执行43号文中所称的,市县级地方债原则上政府不兜底,市县级政府的投机行为最终失败,于是市场一片风声鹤唳。

 

由于政策的不透明性、不可预期性和不连续性,中国的投资者最大的风险仍然是政策风险,政策是个黑箱,投资者永远处在猜谜的状态,于是就会出现很多如赌博一般的投机性投资,比如此次城投债的投资和银行对地方融资平台的贷款等。

 

当然政策也是在一步步进化的,很多情况下,主要因素是行政长官的素质和素养。如何正确理解市场在资源配置中起到决定性作用,政府在市场中能做什么,怎么做,特别是在金融市场上,如果过度作为就会造成道德风险和刚性兑付,这种对市场的扭曲短期看来是稳定了市场,长期看来是政府把所有的风险全扛下来,但是政府不是万能的,总有一天风险集中释放,造成系统性破坏,近期最明显的例子就是俄罗斯卢布的危机。

 

12月18日山东省公布的山东省公布《加强政府性债务管理的实施意见》,明确对市县级政府债务实施“不救助”原则,这也是国务院出台43号文规范地方债之后首个提出此理念的省级政府。山东出台如此明确和严厉的政策,很显然于山东省省长郭树清长期作为金融市场监管者的出身有关。

 

这个实施意见总的原则是,省政府对市县级政府债务实行不救助原则,市县级政府要按照分级负责和“谁举借、谁使用、谁偿还”原则,落实偿债责任和风险防控责任。如果市县级政府出现偿债困难,要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式,多渠道筹集资金偿还债务,确实不能自行偿还时,要及时启动债务风险应急处置预案和责任追究机制,积极化解债务风险,并严肃追究相关人员责任。

 

这是国务院今年10月出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》亦称国务院43号文之后,首个省级政府明确对下属市县政府债务不兜底,不救助。国务院43号文中即提出,中央政府对地方政府的债务实施不救助原则。省级政府对市县级政府总负责,省级政府发债置换市县级政府的公益性债务,利用财政资金偿还。而对于市场类企业的债务则必须由市场自己去解决。这里问题的核心其实是关于哪类债务属于市场自身的债务,必须由市场自己去解决的,目前各地正在甄别。

 

当然山东出此通知也是有底气的,因为他们是债务状况相对比较好的省份。根据今年1月份山东省审计厅公布的审计结果,山东省政府性债务的状况较好,总债务率为55.22%。但市县两级政府负有偿还责任的债务规模占比占比较高。省本级、市级、县级和乡镇四级的政府性债务中,政府负有偿还责任的债务总额分别为60.89亿元,2420.51亿元,1815.76亿元和201.97亿元。但是,截至2012年底,有4个市本级、117个乡镇政府负有偿还责任的债务率高于100%。

 

审计署公告显示,地方政府负有偿还责任的债务增长较快。截至2013年6月底,省市县三级政府负有偿还责任的债务余额105 789.05亿元,比2010年底增加38 679.54亿元,年均增长19.97%。其中:省级、市级、县级年均分别增长14.41%、17.36%和26.59%。

 

而根据此次审计的数据, 截至2013年6月底,地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元,负有担保责任的债务26655.77亿元,可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元。省级、市级、县级、乡镇政府负有偿还责任的债务分别为17780.84亿元、48434.61亿元、39573.60亿元和3070.12亿元。从这个数据看,市县级政府的债务占地方政府债务的绝大多数。

 

从举借主体看,融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位是政府负有偿还责任债务的主要举借主体,分别举借40755.54亿元、30913.38亿元、17761.87亿元。

 

从统计局的数据看,此次推向市场的政府债务是相对较少的,因此市场风险不大。不过山东省该文件规定,市县级政府出现偿债困难,要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式,多渠道筹集资金偿还债务,确实不能自行偿还时,要及时启动债务风险应急处置预案和责任追究机制,积极化解债务风险,并严肃追究相关人员责任。

 

该规定的精神基本与43号文基本吻合,但是其中提到的控制项目规模、压缩公用经费和处置存量资产等方式还是相当引人关注的,这里很明显加大了市县级政府的责任,明确了谁举债谁负责的精神,虽然还没有达到要打破刚性兑付的程度,但是明显也是一个进步。

 

就笔者对政府运作过程的了解,此次利率飙升,主要还是政府对地方政府债务处理过程中所产生的市场反映。由于企业债在发行过程中,出现了大面积腐败,相关人员被调查的很多,发改委在地方债中基本已经出局。地方债的解决由市场化色彩浓厚的财政部主导,而在财政部处理地方债的过程中,必然会出现利率飙升,部分主体可能导致一定的风险事件,这时候就需要央行在货币政策上进行实质性配合。好在财政部和央行目前基本都由市场化色彩较浓的官员主导,他们之间配合默契。这就不难理解正在企业债分类甄别的时候,央行实行降息,近日利率飙升,央行通过SLO和SLM向市场机构释放流动性,其实是央行对财政部工作的配合。

 

不过这种处理也是两害相权取其轻,市场主体一旦意识都最终的风险都会由央行担着,就不会在投资上顾及太多,但是在交易过程中也必然有机构和个人要为自己的行为负责。

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