改革财务软约束将成关键节点

2014年是全面深化改革的开局之年,2015年是全面深化改革的关键之年。节前(2014年12月30日)召开的中央全深改领导小组第八次会议指出,2014年领导小组确定的80个重点改革任务基本完成,此外中央有关部门还完成了108个改革任务,共出台370条改革成果。会议并审议通过了《中央全面深化改革领导小组2015年工作要点》,对2015年的重点改革进行部署。

虽然上述《工作要点》并未对社会公布(预计也不会公布),但从2014年的总结看,这些工作要点应当包括一个个问题、节点和方案,将在2015年得到统筹推进。具体到经济金融领域,2015年改革的关键节点是什么?社科院学部委员、原央行货币政策委员会委员余永定的一番表态值得深思。他针对资本项目开放称,“要想加速资本项目自由化?可以,那就请先加速国内产权制度、经济体制和金融体系改革。为了中国的经济安全,资本项目的完全自由化就应该作为中国市场化改革的最后一步。”

在安邦(ANBOUND)研究团队看来,高层智囊对中国资本项目开放的担忧虽非空穴来风,但是否需要如此保守值得商榷。不过,其所指出的“改革顺序”问题值得琢磨,牵涉到对当前中国改革节点的判断。一直以来,在经济金融领域的改革中,已经形成了一种定式,言必称“两率市场化”、“资本项目可兑换”、“资本市场改革”等。这些改革当然都很重要,十八届三中全会以来也在陆续推进,但若不解决“财务软约束”问题,前述改革的进展恐怕多会低于预期,甚至反而带来风险。比如说,在财务软约束的设定下,利率市场化可能导致金融资源“由实向虚”,资本项目可兑换将加剧资本外流,资本市场改革也会因为财务软约束主体的“大而不能倒”与投机炒作功亏一篑。不首先解决财务软约束问题,中央所寄望的诸多改革深化就无从谈起。以此来看,改革财务软约束应当成为一个关键节点,在全面深化改革的关键之年承担关键角色。

中央对财务软约束问题应该是心里有谱的。央行去年发布的二季度货币政策执行报告便指出,经济中可能存在影响(资金)供求平衡的结构性问题,包括企业债务率较高、财务软约束以及股本融资不足。这三大问题造成了实体经济融资需求旺盛,且对利率的敏感性不高,因而导致了我国“融资难、融资贵”。不过,央行虽然指出了问题所在,但却无力单方面解决。去年以来,央行为缓解财务软约束问题推出了一系列“定向(宽松)操作”,希望引导流动性投入特定领域。事实证明,这些被寄予厚望的操作并未起到预期中的效果,对“影子银行”严苛的监管更使得下半年表外融资大规模收缩,对实体经济发展反而不利。

归根结底,财务软约束并非货币问题,而是财政与政府治理问题。可以无视财务约束在市场上任意融资的,清一色都是那些有政府信用背书的企业,本质上是市场预期政府会为财务软约束主体兜底,是政府与市场的边界尚未理清。相应的,改革财务软约束也就是改革现行财税体制,增强对各级政府及相关经济主体(国企、城投平台与地方纳税大户)的财务约束,尤其要将政府财政纳入法治的监管框架里来,依法理财,依法行政。这是2015年中国一系列改革的关键,应当列为最高级别的优先级。

从目前改革进展看,有关财务软约束的改革正在陆续展开,但还没有将其梳理成为一个体系统筹推进。这其中包括围绕新预算法与地方债展开的改革,国企混合所有制与治理结构的改革,以及各级政府从事公共基础设施建设的PPP改革,更进一步还包括官员激励机制的改革。这些改革需要站在解决财务软约束问题的高度予以理解和对待,而不能只停留在“拓展融资渠道”的层面上。比如,当前各地对PPP的理解仍局限在“BOT、特许经营算不算PPP”的层面上,关注的是能做几个项目,而没有意识到,真正的PPP扎根于现代化的政府治理理念,扎根于从重建设到重运营和重服务的思想飞跃,也扎根于市场企业提供公共服务能力和承担风险的能力大幅提高的现实基础。

最终分析结论(Final Analysis Conclusion):

2015年是全面深化改革的关键之年,改革财务软约束是关键中的关键。中央需要将财务软约束问题明确提出来,放到更高的层面上予以统筹推进,不仅需要货币政策的“定向宽松”,更要在财税体制、政府治理与官员激励机制层面上予以推进。

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