为何先降失业保险税率？

        2015“两会”前，财政政策的靴子砰然落地，核心内容有二：一是小微企业和创业创新企业的税收优惠政策扩容；二是失业保险费率由现行条例规定的3%统一降至2%。社会舆论普遍表示出热烈欢迎的态度，特别是对后者。

        经过数十年努力，中国已建立起包括基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险在内的五项社会保险制度。然而，平均合计约占工资总额40%的缴费水平，越来越让企业感到不堪重负，并已成为影响实体经济竞争力的一个重要因素，许多外资企业甚至因此而撤离中国。

        此次失业保险费率下降，意味着社保降费的号角终于吹响了，一方面有利于切实减轻企业负担，另一方面忍不住让人浮想联翩——更具系统重要性的基本养老保险费率的下降是不是会紧随其后？
不过，先别忙联想，眼前就有一系列问题需要认真对待。五项社保中为何是失业保险税率率先下降？此举在减轻企业负担方面能发挥多大作用？未来政策如何进一步改进？不妨在李克强总理所说的“积极的财政政策必须加力增效”这一框架下来回答这些问题。

降费是财政政策加力的信号
        2008年中国实施积极财政政策以来，社保方面主要体现为两点：一是加大社保投入。城乡居民养老保险的建立、各项社保制度覆盖面的扩大、退休人员待遇的不断提高等都是这种积极投入所取得的战果。根据财政部编制的全国社会保险基金预算，2014年来自财政补贴的社保收入高达8212亿元人民币。

        二是特殊时期采取社保缓缴和降费政策。2008年“5·12”汶川地震发生后，四川省出台灾后社会保障特殊政策，对受灾企业和人员缓缴五项社会保险费，累计缓缴期限在3年以内；同时将失业保险费率降低至1.5%，下调期限为1-3 年。2008年底为应对国际金融危机的冲击，在全国范围内也采取了类似的社保缓缴和减费等措施，以帮助困难企业渡过难关。这项政策一直延续到2010年底。

        与以前相比，此次国务院常务会议通过的失业保险降费决定，不仅面向全国统一执行，而且没有规定政策的有效期（相比之下，同时出台的小微企业所得税优惠扩容政策有明确的截止日期）。显而易见，失业保险降费已经从临时性政策转变为长久性政策；从局部性政策转变为全局性政策。费率降低，减轻了企业和（或）个人的负担；在对应的社保待遇不会相应降低的情况下，可能的缺口将只能由公共财政负担。以2014年高达1230亿的失业保险基金预算收入测算，这一减费措施每年可以为企业和员工减负410亿元。从这个角度看，财政确实“让利于民”了，李克强总理所说的“加力”二字得以体现。耐人寻味的是，长久以来一直呼吁的政策此时出台，侧面反映出当前经济下行压力之大。

降费效果不容乐观
        制度设计时总是本着美好的愿望，但现实难免残酷。财政政策加力后能否达到增效目的呢？这要先回答社保降费为什么率先从失业保险入手。

        在五项基本社会保险制度中，失业保险具有鲜明的特点：

        首先，偏少的财政补贴投入。失业保险与基本养老保险和基本医疗保险一样，都需要企业和个人缴费。不过，后两个险种除了缴费之外还需要巨额财政补贴，与之相比失业保险财政投入偏低。根据2014年全国社会保险基金预算，在高达8212亿元的财政预算投入中，分配给失业保险的预算额度只有0.6亿元，甚至远低于排在倒数第二位的生育保险（当年预算投入为2.6亿元）。

        其次，偏慢的发展速度。随着财政投入的加大，从2007年底到2013年底，基本养老保险参保人数由2.53亿人增加到8.2亿人，基本医疗保险则由9.5亿增加到超过13亿人。相比之下，失业保险参保人数变化不大，由2007年底的1.16亿人次增加到2013年的1.64亿人，仅略高于生育保险，排在倒数第二位。失业保险覆盖率（即参保人数/城镇就业人口）也一直徘徊在40%左右。

        最后，偏低的使用效率。目前失业保险所覆盖的主流人群多是大型企业、事业单位等失业风险相对很低的人群。农民工、大学生、自由职业者等失业风险较高的人群，要么很少参保，要么没在现行制度覆盖范围以内。例如，在2013年失业保险覆盖的1.64亿城镇就业人群中，只有3740万是农民工。

        与这种错位直接相关的是两个奇怪的现象：其一，尽管2007-2013年失业率（不管登记失业率还是调查失业率）有所波动，并且覆盖人群逐年增加，但领取失业保险的人数却呈减少态势。2007年尚有286万人领取失业保险，但2013年这一数字却只有197万。其二，尽管制度设计之初失业保险基金本来应该只“略有结存”，但实际上由于资金支出偏少，逐年来累积了大量资金结余，2013年底结存高达3685亿元。按规定这些资金只能存银行和买国债，收益率极低，面临很高的贬值压力。

        失业保险使用效率低，因而改革的迫切性很大；而目前经济运行中失业风险似乎并不那么严重，也增加了改革的底气。加上失业保险基金自身已经积累了大量结余，选择从这个险种入手降费，不仅比较容易推进，也不会加重财政负担。不过，从另一个角度讲，如果将积极财政政策狭义地理解为财政投入的加大或政府愿意忍受更少的税费收入让利于民的话，失业保险具有的上述特点意味着，在现有情况下的费率下降，还算不上非常有力度的积极财政政策，这也就意味着这一政策的效果可能并不会那么显著。试想，尽管40%的城镇就业人群及其效力的企业可以受惠于降费政策，但对于剩下高达60%的、本来就没有在这个险种覆盖之下的人群和企业而言（大量小微企业没有为自己的员工投保失业保险），降费所带来的400亿元减负又能产生多大惠及面。

社保财政政策增效的方向
        五项基本社保制度各有其独特功效，哪一个都不能少。失业保险降费的意义在于，开启了社保向“提高效率”这一目标迈进的序幕。但政策是否真正能够落地，并实现预定目标，还需要进一步加力增效。

        某种程度上，社保相关的财政政策加力增效的方向与金融改革的方向具有共通性。此处依然以失业保险为例，探讨未来的政策着力点。尽管目前看来劳动力市场情况尚属良好，但经济转型和结构调整过程中，对失业风险的防范和应对无论如何都不能掉以轻心。

        一方面，追求普惠原则。要适当利用公共财政投入帮助快速提高失业保险的覆盖率，将农民工、大学生、灵活就业人员等纳入失业保险的保障范围。只有建立普惠性的制度，失业保险才能在全社会范围内担当失业风险“减震器”的重任，减少创业创新失败的后顾之忧。

        另一方面，提高资金使用效率。趴在账户里的钱不断累积绝不应是社保制度建立的目标。就像金融改革的目标是将资金有效配置到实体经济中去一样，失业保险基金也应该充分“盘活”，但绝不能盲目“盘活”。可以借鉴近年来许多国家的经验，将失业保险由被动的失业救济变为积极就业政策的一部分，变“失业保险”为就业保险。2006年以来，中国已有部分省市开展了扩大失业保险基金支出范围的试点，拿出一部分资金配置在预防失业、促进就业的相关用途上。这是一个正确方向，应尽快将试点推向全国，并在实施过程中坚持政府和市场职能的清晰划分。可以考虑采取政府购买服务的方式，将就业培训、创业融资等新的支出项目委托给专业的市场机构，政府负责绩效考核和监督，而无需事事亲力亲为。同时，还必须考虑失业保险基金和现有就业专项财政资金的整合问题。

        此外，风险和收益应该匹配。目前失业保险在全国范围内统一执行2%的新费率，地方只拥有确定单位和个人具体缴费分摊比例的权利。由于各地失业风险的程度差别很大，再加上目前失业保险基金都集中在县市一级，全国统筹远未实现，全国范围内费率一刀切既不合理，也无必要。应该在失业保险基金省级统筹的目标下，赋予省政府本省范围内的费率确定权，并允许实行弹性费率制，以体现风险收益匹配原则。

        最后，加大后续改革的力度。基本养老保险等其他基本社保制度的改革进程应该尽快跟进，特别是基本养老保险的降费，已经刻不容缓。与此同时，还应创造良好的政策环境，大力推动商业保险市场、资本市场等在社会保险体系中的作用。

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